中新網(wǎng)9月20日電 國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳在第八屆中國(guó)綠色論壇上發(fā)表講話。以下是講話全文：
18世紀(jì)開(kāi)始的那場(chǎng)工業(yè)革命改變了世界。因那場(chǎng)革命而產(chǎn)生的工業(yè)化道路卻在20世紀(jì)走到了盡頭。2002年世界首腦會(huì)議終于達(dá)成共識(shí)：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境必須相互協(xié)調(diào)才能可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)已將可持續(xù)發(fā)展確定為基本戰(zhàn)略。中央近年提出的樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)等一系列新理念，正是以可持續(xù)發(fā)展為核心。
美國(guó)的萊思特•布朗先生說(shuō)：“由于中國(guó)如此龐大的人口，人類(lèi)至今為止走過(guò)的所有發(fā)展道路對(duì)中國(guó)都不能適用。要不了多久，中國(guó)非得開(kāi)拓一條全新的航道不可。這個(gè)發(fā)明了造紙術(shù)與火藥的民族，現(xiàn)在面臨一個(gè)跨越西方發(fā)展模式的機(jī)會(huì)，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)。中國(guó)若成功了，就能為全世界樹(shù)立一個(gè)光輝的楷模，為人仰慕效法；中國(guó)若失敗了，所有的人都將為此付出代價(jià)�！� 因此，能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展從理念到行動(dòng)的轉(zhuǎn)變，決定著中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的成敗。沒(méi)有一個(gè)中國(guó)人希望失敗。
一、可持續(xù)發(fā)展呼喚戰(zhàn)略環(huán)評(píng)
上世紀(jì)60年代，西方社會(huì)主流認(rèn)識(shí)也是將單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于社會(huì)發(fā)展，導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)在80年代全面爆發(fā)。既制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也影響了人體健康、社會(huì)公平、政治穩(wěn)定與文明延續(xù)。為此，西方的環(huán)保思想便從“末端治理”、“生產(chǎn)過(guò)程控制”過(guò)渡到第三階段，即“源頭防治”。這一痛苦的認(rèn)識(shí)過(guò)程，是發(fā)展觀升華的過(guò)程，是可持續(xù)發(fā)展理念產(chǎn)生的過(guò)程，是解決環(huán)境問(wèn)題整體戰(zhàn)略提出的過(guò)程。所謂戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，即是 “從源頭和過(guò)程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，即是對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，即是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，從源頭上控制環(huán)境污染。
戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度產(chǎn)生于美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》。該法案提出“在對(duì)人類(lèi)環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項(xiàng)建議或立法建議報(bào)告和其他重大聯(lián)邦行動(dòng)中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說(shuō)明”。70年代中期，歐美其他國(guó)家開(kāi)始將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用擴(kuò)展到戰(zhàn)略層次。80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)開(kāi)始被全世界廣泛接受，作用于戰(zhàn)略實(shí)施全過(guò)程(政策-計(jì)劃-規(guī)劃-項(xiàng)目)，新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系逐漸形成。如今，美國(guó)政府已經(jīng)編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報(bào)告”。加拿大《關(guān)于政策和計(jì)劃建議的環(huán)境評(píng)價(jià)程序》規(guī)定所有聯(lián)邦政策和計(jì)劃，都必須經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。英國(guó)、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國(guó)家也都建立了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)系統(tǒng)。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開(kāi)發(fā)活動(dòng)或新的立法議案必須經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。在亞洲，韓國(guó)環(huán)評(píng)法要求國(guó)家及地方政府在制定實(shí)施各種政策與計(jì)劃時(shí)必須進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。日本出臺(tái)了一整套“計(jì)劃環(huán)境評(píng)價(jià)體系”，專(zhuān)門(mén)用于區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃中的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。以上國(guó)家的實(shí)踐表明，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實(shí)到實(shí)際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。
我國(guó)在上世紀(jì)60年代正處于十年文革，認(rèn)為當(dāng)時(shí)西方發(fā)生的環(huán)境公害，正是“資本主義制度的不治之癥，即生產(chǎn)資料的私人占有和生產(chǎn)的社會(huì)化在自然資源方面存在著不可調(diào)和矛盾的必然產(chǎn)物”，社會(huì)主義由于消滅了私有制，是有計(jì)劃按比例地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，所以不可能導(dǎo)致環(huán)境公害的發(fā)生。但實(shí)際上，我們也一直在模仿著蘇聯(lián)與歐美傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的模式，如今，模仿這一高耗能高污染模式所帶來(lái)的惡果，正在中國(guó)重現(xiàn)。中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和環(huán)境資源嚴(yán)重不足的矛盾，面臨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式對(duì)人類(lèi)生存環(huán)境已構(gòu)成重大威脅。以往的教訓(xùn)證明，如果決策部門(mén)在提出政策和規(guī)劃時(shí)能更多考慮環(huán)境影響，并積極采取應(yīng)對(duì)措施，不僅可以防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也可大大減少經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾，如果不從各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的源頭去預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，我們將永遠(yuǎn)陷于防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)，并將在未來(lái)付出更大的政治成本與經(jīng)濟(jì)代價(jià)。
缺少環(huán)境考慮的規(guī)劃與決策必帶來(lái)深刻的教訓(xùn)。由于我國(guó)在過(guò)去制定重大經(jīng)濟(jì)政策時(shí)很少考慮可能將產(chǎn)生的環(huán)境后果，以致于在執(zhí)行的過(guò)程中引發(fā)了大面積的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，至今遺患無(wú)窮。例如現(xiàn)有的大都市由于在規(guī)劃中沒(méi)有充分考慮環(huán)線路網(wǎng)帶給城市交通、市民居住、環(huán)境安全的負(fù)面影響，如今已造成了大都市交通長(zhǎng)期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣地?zé)o限擴(kuò)張，加劇了城區(qū)內(nèi)空氣污染和熱島效應(yīng)。再如中西部省區(qū)在做能源、電力、重化工基地建設(shè)規(guī)劃時(shí)，由于沒(méi)有考慮到發(fā)展這些重污染行業(yè)必會(huì)與脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生尖銳矛盾，尤其是區(qū)域內(nèi)有限的淡水資源根本無(wú)法支撐如此規(guī)模的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，現(xiàn)已造成了幾代人都難以恢復(fù)的生態(tài)問(wèn)題�？傊�，我們當(dāng)年大大小小的規(guī)劃和政策由于沒(méi)有充分考慮到環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展，致使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍是拼資源拼環(huán)境的粗放型增長(zhǎng)。中國(guó)已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費(fèi)大國(guó)，第二大石油和電力消費(fèi)國(guó)。能源、原材料產(chǎn)量的增幅已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP增幅。中國(guó)原油消耗量占世界消耗量的7.4%、原煤占31%、鐵礦石占30%、氧化鋁占25%，而創(chuàng)造的GDP僅是世界的4%。8個(gè)高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47%。全世界20個(gè)污染最重的城市，中國(guó)占一半。中國(guó)人口占世界21%，但人均石油占有量?jī)H是世界1.8%，天然氣是0.7%，鐵礦石是9%，銅礦是5%，鋁土礦是2%，因此，我們已經(jīng)不可能靠國(guó)內(nèi)資源來(lái)支撐今后的發(fā)展。到2010年，我國(guó)的石油對(duì)外依存度將達(dá)到60%，鐵礦石是57%，銅是70%，鋁是80%。面對(duì)如此巨大壓力，中國(guó)的資源環(huán)境無(wú)法承載，世界的資源恐怕也難以支撐。
解鈴還需系鈴人。要從決策入手，從宏觀角度出發(fā)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的資源與環(huán)境承載能力，制定出適合我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展的各項(xiàng)政策。我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，在于樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念，在于制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，而凡可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必然包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
從制度體系上看，我們?cè)瓉?lái)只注重對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但建設(shè)項(xiàng)目只處于整個(gè)決策鏈(戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目)的末端，所以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)也只能補(bǔ)救小范圍的環(huán)境損害，無(wú)法從源頭上保護(hù)環(huán)境，也不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，更不能解決開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中確定了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的地位。該法明確要求對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開(kāi)發(fā)規(guī)劃和10類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這是對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重大完善。
歷史的教訓(xùn)不能重復(fù)，已傷痕累累的生態(tài)環(huán)境再也經(jīng)不起破壞與摧殘。為了真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，為了真正構(gòu)建和諧社會(huì)，為了真正貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)必須得以重視，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理論與技術(shù)必須加以研究，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的制度必須付諸實(shí)踐。
